Bài học từ Chiến tranh Lạnh cho một nước Mỹ đang bị hạn chế: Sự khác biệt từ Trung Quốc

Richard Gray là một nhà phân tích làm việc cho một tổ chức tư vấn chính sách đối ngoại tại Washington, D.C.

Sau nhiều thập kỷ tự do hóa thương mại, Hoa Kỳ đang quay trở lại với chính sách kiềm chế kinh tế đối với Trung Quốc.

Cho đến gần đây, mối quan hệ song phương Mỹ-Trung được định nghĩa bằng một sự trao đổi ngầm giữa việc tiếp cận thị trường Mỹ và sự phát triển công nghiệp của Trung Quốc. Như Ngoại trưởng John Kerry đã nói một cách đầy ẩn ý vào năm 2015: “Trên một sân chơi bình đẳng, sự tăng trưởng của chúng tôi đóng góp cho các bạn, và sự tăng trưởng của các bạn tại Trung Quốc đóng góp cho chúng tôi. Quốc gia của các bạn đã mở cửa với thế giới và các bạn đã đưa 500 triệu người thoát nghèo, một trong những sự kiện đáng chú ý nhất trong lịch sử nhân loại.”

Sự sắp xếp về hội nhập kinh tế này không hề là điều tất yếu. Vào thời điểm đỉnh điểm của Chiến tranh Triều Tiên, Hoa Kỳ đã duy trì một ‘China differential’ (sự khác biệt đối với Trung Quốc) — các hạn chế thương mại nghiêm ngặt hơn so với những hạn chế áp dụng cho Liên Xô, được thực thi với sự phối hợp của các đối tác châu Âu và châu Á.

Cả Trung Quốc và Hoa Kỳ ngày nay đều là những tác nhân rất khác so với năm 1952, sự khác biệt của họ minh họa cho những chuyển đổi trong hệ thống thương mại, các cơ quan kiểm soát xuất khẩu và cấu trúc liên minh. Cách thức mà nghệ thuật quản trị kinh tế của Hoa Kỳ phát triển trong suốt Chiến tranh Lạnh minh họa cho các điều kiện mà trong đó ảnh hưởng kinh tế của Mỹ đã định hình các quyết định liên kết — và cách mà các nền tảng tạo điều kiện cho những thành tựu chính sách đã dần tan rã kể từ đó.

Khi bức màn bắt đầu khép lại đối với Nội chiến Trung Quốc, Hội đồng An ninh Quốc gia của Tổng thống Truman đã soạn thảo NSC/41. Là một báo cáo về chiến lược thương mại của quốc gia với nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa mới thành lập, tài liệu này đã cố gắng cân bằng giữa lập trường hạn chế thương mại và can dự kinh tế.

NSC/41 tái khẳng định các tuyên bố trước đó rằng mục tiêu chính của chính sách Mỹ đối với Trung Quốc là ngăn chặn Trung Quốc “trở thành một phần phụ thuộc vào quyền lực của Liên Xô.” Các tác giả ẩn danh của tài liệu đã đề xuất một mạng lưới chiến lược các mối quan hệ thương mại giữa Trung Quốc, Nhật Bản và phương Tây để gieo rắc sự rạn nứt Trung-Xô.

Chính quyền Truman dự đoán rằng nỗi sợ bị Liên Xô bóc lột kinh tế và mong muốn thiết lập một phạm vi đối tác kinh tế rộng lớn hơn của Trung Quốc sẽ gieo rắc sự oán giận giữa hai quốc gia cộng sản. Vào thời điểm này, căng thẳng vẫn tồn tại về việc Liên Xô chiếm đóng Mãn Châu, và sự hỗ trợ của Liên Xô đối với các kế hoạch kinh tế của Trung Quốc vẫn còn không chắc chắn. Để khuyến khích sự rạn nứt Trung-Xô và thúc đẩy Trung Quốc xoay trục về phía Tây, NSC đã khuyến nghị một danh mục nhỏ các biện pháp kiểm soát xuất khẩu đối với “các hạn chế an ninh thiết yếu”, cho phép sự linh hoạt khi đối mặt với khả năng xung đột hoặc hợp tác.

Tài liệu lập luận chống lại các “hạn chế kinh tế nghiêm ngặt” đối với Trung Quốc vì bốn lý do chính. Thứ nhất, sự đồng thuận tập thể từ các đồng minh phương Tây khó có khả năng thành công, với sự ủng hộ của Anh là “thiết yếu đối với hiệu quả của các biện pháp kiểm soát từ Hoa Kỳ.” Thứ hai, người ta lo ngại rằng cách tiếp cận gây áp lực tối đa sẽ làm tăng sự ủng hộ trong nước đối với chế độ Trung Quốc, cho phép họ củng cố quyền lực thay vì làm suy yếu nó. Thứ ba, việc quản lý quá mức thương mại Trung-Nhật sẽ làm tăng sự phụ thuộc kinh tế của Nhật Bản vào Hoa Kỳ. Cuối cùng, và quan trọng nhất, một chính sách như vậy sẽ thiếu linh hoạt, không để lại nhiều dư địa cho đàm phán và đẩy Trung Quốc vào vòng tay của Liên Xô.

Trong những tháng tiếp theo, Ngoại trưởng Dean Acheson đã đưa ra các khuyến nghị bổ sung để thực hiện NSC/41. Các cuộc đàm phán với phía Anh đã bị cản trở bởi các biện pháp kiểm soát thương mại đơn phương của Hoa Kỳ đối với Trung Quốc. Như Acheson mô tả, các nhà đàm phán Anh kiên quyết phản đối việc quản lý thương mại các hàng hóa chiến lược phi quân sự, lập luận rằng các biện pháp như vậy sẽ không đạt được mục tiêu mong muốn, sẽ bị coi là các biện pháp trừng phạt kinh tế, và sẽ gây nguy hiểm cho vị thế của Hồng Kông cũng như các khoản đầu tư của Anh tại Trung Quốc.

Với điều kiện có sự đồng thuận tập thể từ Pháp, Hà Lan, Bỉ, Philippines và Nhật Bản, phía Anh đề nghị hạn chế xuất khẩu các mặt hàng có “giá trị quân sự cao” từ Quần đảo Anh, Hồng Kông, Malaya và Singapore. Họ cũng sẽ trao đổi thông tin về sự di chuyển của các “hàng hóa chiến lược phi quân sự” và tham gia một cơ quan tư vấn nếu thương mại liên quan đến Trung Quốc là “quá mức hoặc gây tổn hại đến lợi ích chung.”

Điều này khiến Hoa Kỳ trở thành bên thực thi đơn phương các biện pháp kiểm soát xuất khẩu đối với một số hàng hóa phi quân sự thông qua một chế độ cấp phép, trong đó từ chối có chọn lọc các đơn đăng ký dựa trên rủi ro chuyển tải các khả năng lưỡng dụng sang Liên Xô. Củng cố NSC/41, Acheson cảnh báo về việc áp đặt các hạn chế lớn hơn đối với Trung Quốc do tính chất hạn chế của thương mại Mỹ-Trung và việc Trung Quốc có thể dễ dàng tìm thấy các nhà cung cấp thay thế từ châu Âu. Sau đó, NSC 48/2 sẽ khuyến nghị thương mại không bị cản trở với Trung Quốc đối với các “hàng hóa phi chiến lược.”

Những tài liệu này đóng vai trò là biên giới cho sự can dự mới chớm nở của Mỹ với Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa. Kinh tế sẽ tiếp tục đóng một vai trò trong sự tách biệt chiến lược giữa hai tác nhân. Việc giảm ảnh hưởng của Liên Xô tại châu Á và ngăn chặn “sự xâm lược của Cộng sản” được coi là đòi hỏi các biện pháp công khai và bí mật, được áp dụng thông qua các phương thức quản trị kinh tế, cũng như các công cụ chính trị và quân sự.

Vì tầm nhìn của George Kennan về Nhật Bản như một thành trì chống cộng ở Đông Á chỉ mới được trình bày bảy tháng trước NSC/41, mối lo ngại về việc Nhật Bản quá phụ thuộc vào Hoa Kỳ là rất quan trọng vào thời điểm đó. Khi Hoa Kỳ tìm cách làm suy yếu sự phụ thuộc của Nhật Bản vào việc nhập khẩu “lương thực và nguyên liệu thô thiết yếu” từ Trung Quốc, sự chiếm đóng này đã mang lại cho Hoa Kỳ ảnh hưởng đáng kể đối với thương mại của Nhật Bản với Trung Quốc — một ảnh hưởng mà họ sẽ tận dụng để tạo ra tác động lớn đối với quan hệ và thương mại Trung-Nhật.

Sau Thế chiến 2, các vị thế thuộc địa của châu Âu tại châu Á đã lấy lại tầm quan trọng, làm phức tạp thêm những nỗ lực của Mỹ nhằm tạo ra một cách tiếp cận xuyên Đại Tây Dương thống nhất đối với các biện pháp kiểm soát xuất khẩu chống lại Trung Quốc.

Với bối cảnh về sự chia rẽ đang nổi lên và sự thiếu liên tục của các đồng minh, nghệ thuật quản trị kinh tế của Chiến tranh Lạnh đã bắt đầu. Trong suốt thời kỳ căng thẳng ở Á-Âu, các điểm đồng thuận giữa các đồng minh Mỹ về kiểm soát xuất khẩu rất ít và chóng vánh. Các đồng minh bất đồng về sự đánh đổi giữa an ninh quốc gia và lợi ích thương mại cũng như ưu tiên của họ về cách thiết kế các biện pháp kiểm soát và nơi áp dụng chúng.

Đòn bẩy của Mỹ dựa trên sự tin tưởng của đồng minh vào các đảm bảo an ninh, tính chính danh của thể chế và sự dễ bị tổn thương về kinh tế của Trung Quốc. Đòn bẩy đó cho phép Washington ngăn chặn các đối thủ, biến đối thủ thành đối tác và xây dựng sự đồng thuận giữa các đồng minh. Bất chấp những bất bình và thay đổi trong chính sách Trung Quốc của Mỹ trong suốt Chiến tranh Lạnh, Hoa Kỳ vẫn duy trì được sự đồng thuận của đồng minh — một thành tựu trái ngược với sự rạn nứt của các liên minh hiện nay.

Chiến tranh Triều Tiên đã tạm thời đảo lộn cách tiếp cận thận trọng được nêu trong NSC/41.

Vào tháng 1 năm 1950, Ủy ban Điều phối Kiểm soát Xuất khẩu Đa phương (COCOM) đã có hiệu lực như một nhóm đa phương gồm các đồng minh của Mỹ nhằm hạn chế thương mại với khối Cộng sản. Đến tháng 6, Trung Quốc đã được đưa vào phạm vi của COCOM; đến tháng 12, Hoa Kỳ đã triển khai lệnh cấm vận hoàn toàn đối với việc chuyển tải hàng hóa sang Trung Quốc.

Xem thêm về COCOM trong bài viết này:

Vào tháng 11 năm 1950, Troy Perkins, Phó Giám đốc Văn phòng các vấn đề Trung Quốc của Mỹ, đã viết rằng các biện pháp kiểm soát ở cấp độ Liên Xô và lệnh cấm vận dầu mỏ không “tạo thành một chương trình chiến tranh kinh tế toàn diện của Mỹ.” Ông lập luận rằng chiến tranh kinh tế — mà không hoàn toàn tán thành — đòi hỏi một lệnh cấm vận toàn diện đối với hàng hóa Trung Quốc, trong khi các cách tiếp cận đơn phương sẽ chỉ có “tác động biên” đối với Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa. Giống như Acheson, Perkins lo ngại về những “căng thẳng” đối với các vị thế chiến lược và thương mại của châu Âu, đặc biệt là đối với Anh ở Hồng Kông và Pháp ở Việt Nam (tức là Đông Dương).

Trái ngược với các chỉ dẫn của Perkins, ‘chiến tranh kinh tế’ đã được thông qua. Vào tháng 1 năm 1952, các thành viên COCOM đã nâng các biện pháp kiểm soát đối với Trung Quốc lên mức hạn chế hơn so với các biện pháp kiểm soát đối với Liên Xô, do đó được gọi là ‘China differential’. Thông qua Đạo luật Kiểm soát Hỗ trợ Quốc phòng Tương hỗ, viện trợ của Mỹ sẽ phụ thuộc vào việc tuân thủ các lệnh cấm vận của Mỹ đối với các mặt hàng chiến lược đối với “các quốc gia đe dọa an ninh của Hoa Kỳ.” Vào ngày 5 tháng 1 năm 1951, Ủy ban Tài chính Kinh tế Trung ương của ĐCSTQ đã viết trong một báo cáo rằng Hoa Kỳ và Nhật Bản đã tịch thu số hàng hóa trị giá 27 triệu USD, trong khi Pháp và Bỉ đã hạn chế xuất khẩu thép và nhôm, và hơn 100 triệu USD hàng hóa từ Tây Âu đang ở trong tình trạng lấp lửng.

Vào cuối chính quyền Truman, họ đã cố gắng thể chế hóa sự đồng thuận chóng vánh này. Vào tháng 8 năm 1952, Canada, Pháp và Anh đã phản đối nỗ lực của Mỹ nhằm thành lập một tổ chức ‘Viễn Đông’ tách biệt với COCOM. Thay vào đó, trong một sự thỏa hiệp, một Ủy ban Trung Quốc (CHINCOM) đã được thành lập dưới sự bảo trợ của COCOM, với việc Nhật Bản trở thành thành viên của cả COCOM và CHINCOM vào tháng 9.

Tuy nhiên, vẫn còn những lo ngại rằng Nhật Bản sẽ giảm các biện pháp kiểm soát của riêng mình xuống mức cơ sở do CHINCOM thiết lập. Dưới “áp lực dữ dội” của Bộ trưởng Quốc phòng Robert Lovett, Ryuji Takeuchi, khi đó là Trưởng Cơ quan Chính phủ Nhật Bản tại nước ngoài ở Hoa Kỳ, đã thừa nhận rằng Nhật Bản sẽ tuân theo các lệnh cấm vận của Mỹ, như đã được xác định và quyết định trong tương lai.

Nhật Bản có những mối quan ngại kinh tế khác. Không giống như các thành viên châu Âu khác của COCOM, Nhật Bản phụ thuộc nhiều hơn vào việc tiếp cận nguyên liệu thô của Trung Quốc và ít có khả năng chuyển tải hàng hóa sang Trung Quốc thông qua khối phía Đông. Trong NSC 125/5, Hội đồng tuyên bố rằng sự phụ thuộc thương mại lịch sử của Nhật Bản vào các đối thủ đương thời là một “vấn đề kinh tế dài hạn.” Theo ước tính của họ, 18% hàng xuất khẩu của Nhật Bản đi đến Trung Quốc và 25% hàng nhập khẩu có nguồn gốc từ Trung Quốc — các dòng chảy thương mại không dễ thay thế. Khi Chiến tranh Triều Tiên và căng thẳng eo biển Đài Loan hạn chế thương mại Nhật-Hàn và Nhật-Đài, tăng trưởng kinh tế và các mô hình thương mại mới với các quốc gia Nam và Đông Nam Á thuộc “thế giới tự do” đã được xác định là một “sự cần thiết” để đạt được sự tự lực của Nhật Bản.

Sự tự lực của Nhật Bản cũng đóng vai trò là sự biện minh cho sự can dự quân sự của Mỹ ở Đông Nam Á, vì NSC cho rằng “sự mất mát Đông Nam Á, đặc biệt là Malaya và Indonesia” có thể dẫn đến những áp lực lật đổ đối với Nhật Bản nhằm thích nghi với chủ nghĩa cộng sản và “đe dọa việc duy trì Nhật Bản như một yếu tố then chốt trong chuỗi đảo ngoài khơi.”

Khi Chiến tranh Triều Tiên lắng xuống, sự ủng hộ của các đồng minh đối với các hạn chế thương mại tối đa đối với Trung Quốc đã suy giảm (xem dòng thời gian trong Bảng 1 bên dưới).

Giới chính sách đối ngoại của Mỹ cảm thấy bất an trước sự tan rã của một lệnh cấm vận toàn diện, được thực thi tập thể đối với Trung Quốc. Sau hiệp định đình chiến ở Triều Tiên, Ngoại trưởng John Foster Dulles đã viết cho 26 đại sứ quán Hoa Kỳ rằng thỏa thuận này không cho thấy sự giảm bớt hành động gây hấn của Trung Quốc ở châu Á, với mối lo ngại đặc biệt về sự leo thang đe dọa ở Đông Nam Á. Khi lưu ý rằng “các đồng minh lớn… sẽ ngày càng không muốn ủng hộ Mỹ trong việc duy trì… các áp lực kinh tế chống lại Trung Quốc Cộng sản,” ông thúc giục rằng lệnh cấm vận toàn diện đối với Trung Quốc phải được duy trì, và các đồng minh phải được thuyết phục để giữ lại các biện pháp kiểm soát của họ.

Tình báo Mỹ đã ghi lại sự rạn nứt giữa các đồng minh. Trong Ước tính Tình báo Quốc gia Đặc biệt 100-56, những chuyển đổi định hướng này được suy đoán là “một niềm tin ngày càng tăng giữa các đồng minh… rằng có những triển vọng đáng kể cho việc giảm bớt căng thẳng.” Trong khi Nhật Bản và các đồng minh châu Âu phản đối ‘China differential’, thì Hàn Quốc, Đài Loan, Nam Việt Nam và Philippines lại ủng hộ các biện pháp kiểm soát, và cộng đồng tình báo cảnh báo rằng uy tín của Mỹ sẽ bị ảnh hưởng ở các quốc gia này nếu sự khác biệt đó bị loại bỏ.

Trong khi đó, Hội đồng Tham mưu trưởng Liên quân bày tỏ “mối quan ngại sâu sắc” rằng các vấn đề về an ninh tập thể đang bị trình bày như các vấn đề thương mại. Họ lo ngại rằng việc nới lỏng các hạn chế thương mại đối với Trung Quốc có thể dẫn đến các thỏa thuận đàm phán về những sự nới lỏng tương tự đối với Liên Xô và các nước vệ tinh của nó.

Bản ghi nhớ này của Hội đồng Tham mưu trưởng Liên quân, đề ngày 13 tháng 6 năm 1957, đã khác biệt với NSC/41 ở hai điểm quan trọng. Thứ nhất, về vấn đề Nhật Bản, bản ghi nhớ báo hiệu rằng sự tự lực của Nhật Bản là một mối quan tâm ngoại vi và việc tăng cường thương mại Trung-Nhật sẽ thu hút ảnh hưởng của Cộng sản lên quần đảo này. Thứ hai, nó mô tả ‘China differential’ như một công cụ “làm chậm sự tăng trưởng công nghiệp [của Trung Quốc] và khả năng chuyển đổi sự tăng trưởng này thành hành động quân sự.” Sự tán thành rõ ràng đối với việc làm suy giảm tăng trưởng công nghiệp của Trung Quốc này đánh dấu một sự rời bỏ rõ ràng khỏi logic trước Chiến tranh Triều Tiên.

Khi các đồng minh đặt câu hỏi về hiệu quả của việc bóp nghẹt kinh tế, liên minh Trung-Xô cũng đang phát triển những rạn nứt của riêng mình. Như Shu Guang Zhang làm rõ trong cuốn sách Chiến tranh Lạnh Kinh tế của mình, Trung Quốc có rất ít lựa chọn thay thế cho sự phụ thuộc nặng nề vào Liên Xô — một sự phụ thuộc mà phía Liên Xô đã không đáp ứng đầy đủ và còn phá hoại.

Trong Kế hoạch 5 năm đầu tiên của Trung Quốc, Stalin lo ngại về gánh nặng mà quá trình xây dựng của Trung Quốc sẽ gây ra cho Liên Xô, thúc giục Trung Quốc hạ dự báo tăng trưởng từ 20 xuống 15%. Liên Xô cũng tận dụng các khoản đầu tư này tại Trung Quốc, với kỳ vọng rằng Trung Quốc sẽ mua hàng hóa của Liên Xô bằng đô la Mỹ và hoàn thành hạn ngạch xuất khẩu cao su và khoáng sản thiết yếu cho Moscow. Bên cạnh những yêu cầu này của Liên Xô, Moscow đã trì hoãn các đơn đặt hàng thiết bị quân sự và phủ quyết hỗ trợ cho một số dự án công nghiệp, bao gồm một nhà máy nhôm ở Quý Châu và một nhà máy thép ở Vũ Hán.

Hiệu quả kém của Liên Xô với tư cách là một đối tác kinh tế đã đè nặng lên quá trình ra quyết định của Trung Quốc. Theo một báo cáo của CIA năm 1966, chiến lược “ngả về một phía” của Trung Quốc ban đầu dẫn đến các quan hệ kinh tế với các quốc gia Cộng sản, một cách tiếp cận được củng cố bởi ‘China differential’. Sự hỗ trợ của Liên Xô vẫn đáng kể, với tổng cộng 166 doanh nghiệp công nghiệp từ năm 1953-57 và mười khoản thanh toán vay trị giá 1,274 tỷ rúp. Ghi nhận tầm quan trọng của sự hỗ trợ từ Liên Xô, Chu Ân Lai đã bình luận trong một cuộc họp hội đồng nhà nước vào ngày 11 tháng 10 năm 1956: “Mặc dù [chúng ta] sẽ tiếp tục cố gắng để có được sự viện trợ của Liên Xô, chúng ta chỉ cần loại bỏ ảo tưởng về việc dựa dẫm [vào họ].”